21世纪经济报道记者 王峰 北京报道

夏粮收获接近尾声，粮食安全保障未雨绸缪，立法进入审议阶段。

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6月26日，《粮食安全保障法（草案）》（下称“草案”）首次提请十四届全国人大常委会第三次会议审议。草案聚焦耕地保护和粮食生产、储备、流通、加工等环节以及粮食应急、节约等方面的突出问题，全方位夯实粮食安全根基。

我国粮食安全保障立法比较零散，相关规定散见于多部法律法规，缺少体系化顶层设计。近年来，国际不确定性因素频繁，粮食安全在应急管理等方面亦需加强风险意识。

粮食安全保障能力较强

今年“三夏”小麦大规模机收从6月2日全面展开，共有60多万台联合收割机、80多万名农机手、6100多支农机应急作业服务队抢天夺时，奋战在麦收一线。

山东省农业农村厅消息称，今年麦收期间，全省积极应对不利天气，截至6月21日，山东全省6012万亩小麦收获圆满收官，实现应收尽收，夏粮再获丰收。

近年来，我国粮食产量实现高位攀升。2012年我国粮食产量首次站上1.2万亿斤台阶，自2015年起连续7年保持在1.3万亿斤以上；2021年粮食产量创造历史新高，达13657亿斤，比2012年增加1412亿斤。

国家粮食和物资储备局局长丛亮2022年10月介绍，我国人均粮食产量达到483.5公斤，即使不考虑进口的补充和充裕的库存，仅人均粮食产量就已超过国际上公认的400公斤的粮食安全线。

中国社科院农村发展研究所农产品贸易与政策研究室主任胡冰川介绍，在粮食生产、储备、贸易等各个环节，我国已经形成了相对完善的粮食体系，包括国家层面的农业生产、农产品贸易和粮食储备等，社会层面工商企业的存储、贸易、加工、套期保值业务等，居民个人层面的储备意识加强。

“目前我国粮食安全的保障形势比以往任何时候都要好，粮食安全的保障能力比以往任何时候都要强。”胡冰川告诉21世纪经济报道记者。

但有专家指出，当前我国粮食安全还面临粮食生产动力不足，资源环境压力较大，粮食产业竞争力不强和生产效益较低等问题。

草案坚持问题导向，聚焦耕地保护和粮食生产、储备、流通、加工等环节以及粮食应急、节约等方面的突出问题，全方位夯实粮食安全根基，切实提高防范和抵御粮食安全风险能力，保障粮食有效供给。

保障粮食安全要抓住耕地和种子两个关键。

草案专设“耕地保护”一章，规定划定落实耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界，严格保护耕地；建立耕地保护补偿制度，调动耕地保护责任主体保护耕地的积极性等。

为加大对粮食生产的支持力度，草案规定，建设国家农业种质资源库，建立种子储备制度等。

粮食安全事关国运民生

粮食安全保障立法早已纳入议事日程，以确保粮食安全在法治轨道上行进。

2018年、2019年连续两年的中央一号文件，都对推进粮食安全保障立法明确提出要求。该项立法被列入十三届全国人大常委会立法规划一类项目，并多次被列入全国人大常委会年度立法工作计划。

目前我国涉及粮食安全的法条散见于《农业法》、《国家安全法》等法律中，此外还有《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》等专门的行政法规。

《农业法》在2002年修订时增加了粮食安全相关内容，从基本农田保护制度、粮食主产区与主销区购销合作制度、粮食价格保护制度等方面均做了相应的规定，这是粮食安全首次出现在法律条文中。

有专家介绍，《土地管理法》、《农村土地承包法》、《食品安全法》等法律中也规定了粮食安全的内容。《种子法》、《农产品质量安全法》、《农民专业合作社法》、《黑土地保护法》等法律也为粮食安全保障发挥了作用。

我国各地开展了诸多地方粮食立法实践。2009年广东省出台了粮食安全保障领域首部地方性法规《广东省粮食安全保障条例》，此后，贵州、浙江、四川等先后出台本省的粮食安全保障条例。

不过，业内专家指出，我国粮食安全相关立法过于零散，农业法中虽然对粮食安全做了规定，但是缺少具体实施细则，且缺少法律责任的规定，会导致违法成本降低。

此外，不同法规之间的管理权限存在冲突。比如《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》两者在管理对象上存在重叠。

进入“十四五”时期，粮食安全保障立法被放置在更大的背景之中，粮食综合生产能力成为安全保障类约束性指标，国家“十四五”规划纲要把实施国家粮食安全战略在强化国家经济安全保障专章作了专节规定。

“粮食安全事关国运民生，粮食安全是我国国家安全的重要基础。”北京航空航天大学公共管理学院副院长詹承豫说。

当前，粮食安全成为全球关注的话题，但胡冰川对21世纪经济报道记者表示，不必过度焦虑粮食安全，而是要客观、理性、科学、动态地去面对粮食安全问题，居安思危，未雨绸缪。

此外，胡冰川还认为，粮食安全保障要遵循价值中性，正确划分相关的权责利，合理处理粮食安全与经济社会发展、人民福祉的关系。

完善粮食安全应急机制

完善粮食安全保障顶层设计，既要聚焦全链条各环节，也要针对性解决突出问题。

在粮食储备方面，草案规定，建立政府粮食储备体系，科学确定政府粮食储备规模、结构和布局，确保数量和质量安全；地方人民政府应当指导规模以上粮食加工企业建立企业社会责任储备，鼓励相关农业生产经营主体自主储粮。

值得注意的是，业内专家指出，现行法规中有的规定并不符合建设全国统一大市场的要求，比如有的法规规定，省级地方政府可以自行规定收购粮食的经营者的市场准入资格，会导致不同的省份存在不同的市场准入标准，损害公平竞争原则。

为完善粮食应急管理体系，提升粮食应急保障能力，草案规定，建立统一领导、分级负责、属地管理为主的粮食应急管理体制，加强粮食应急体系建设，健全粮食应急网络，制定粮食应急预案。

詹承豫对21世纪经济报道记者表示，粮食安全保障的应急体系是国家安全体系的重要组成部分，能够有效防范和降低粮食安全风险对国家和人民带来的危害损失。此次法律草案中专门对粮食安全保障应急机制作出规范，凸显了党和国家对粮食安全保障应急机制建设的重视。

詹承豫认为，未来需要更深入地完善粮食安全应急机制。首先，粮食安全保障应急机制应顺应经济社会发展的需求，包括粮食数量与质量并重的安全保障。

其次，粮食安全保障应急机制需要以粮食安全风险监测作为支撑，建立起包含粮食产量、价格、供应链稳定性等多重复合性风险的监测研判预警机制。

最后，粮食安全保障应急机制应当坚持全流程思想，在粮食生产、储备、流通、加工等环节增强安全自主性，以问题导向和底线思维提前谋划粮食安全问题的应对之策。

草案还明确，全链条规范粮食节约减损。草案规定，禁止故意毁坏粮食作物青苗；食品生产经营者引导消费者合理消费，公民个人和家庭树立文明、健康、理性、绿色的消费理念；加强节粮减损技术保障，推广应用粮食适度加工技术和节粮减损新技术、新工艺、新设备。

2021年4月，我国制定了《反食品浪费法》，立法目的中明确包括“保障国家粮食安全”。

北京大学法学院教授徐爱国在接受21世纪经济报道专访时表示，我国人口众多，土地、粮食等资源供需不平衡，食品、粮食浪费现象普遍，就使得厉行节约、反对食品浪费成为社会关注的焦点。

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